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PPP重磅新规利好利空?看完这篇全明白了

2019-03-08 19:20:24 第一财经

  PPP重磅新规利好利空?看完这篇全明白了

  第一财经 陈益刊

  3月8日,一则名为《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(下称《意见》)的文件,引起了整个PPP(政府和社会资本合作)市场高度关注。

  多位PPP业内资深人士告诉第一财经,这份文件首先明确了PPP还是得做,但必须规范地、高质量地做下去。而PPP项目是否规范的界限,在这份文件中得以明确,PPP未来支出责任和隐性债务关系也较之前更为明确。这有利于稳定PPP投资者和地方政府预期。

  不过,为了防控政府债务风险,一些较为严格的条款,将压缩PPP施行空间。

  “简言之,就是PPP要做就合规做,量力而行,值得(物有所值)才做,否则就别做。PPP只是公共产品交付的一种模式,不能包打天下。”清华大学PPP研究中心首席专家王守清教授告诉第一财经。

  明确界限是利好,但空间压缩

  为了激发市场活力,引入社会资本介入公共服务领域,2014年中央大力推广PPP模式,经过三年多野蛮增长后,2017年开始对PPP进行规范,去年财政部、发改委等部门对不规范PPP项目进行清理整顿。仅财政部的PPP项目库清理2557个、涉及投资额3万亿元。

  大规模清理整顿后,PPP市场一度低迷,甚至有人认为政府不再做PPP。但这显然是误解,政府希望规范地推进PPP项目,但PPP项目规范与否的界限不清,让地方政府和投资人很苦恼。

  上述《意见》就是解决这一问题,它首次列出了PPP正负面清单。

  比如,项目资本金符合国家规定比例,项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金,属于规范PPP项目。而不规范情形之一,是存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的;通过签订阴阳合同,或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式,由政府实际兜底项目投资建设运营风险的。

  “《意见》明确了规范开展PPP项目的内涵、边界条件和相关要求,很大程度上稳定了地方政府和社会资本方的政策预期。”国家发展和改革委员会投资研究所主任吴亚平告诉第一财经。

  PPP专家、大岳咨询董事长金永祥表示,《意见》表明了中央将继续推进PPP工作,但与以往不同的是,PPP进入了规范发展的新阶段。PPP不是不做了,而是要高质量地做,这和国家高质量发展导向一致。随着规范PPP项目边界清晰,PPP效率也势必提高。

  未来规范做PPP条件更加严格。比如,财政支出责任占比超过5%的地区,不得新上政府付费项目。新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出

  王守清认为,《意见》新规对使用者付费项目和开发性(资源补偿/自我融资)PPP项目利好,对有能力把市场需求做起来且财务自我平衡的投资者有利。但对依赖于政府付费的项目特别是地方财力有限的不利。

  “考虑到文件提出的相关要求非常严格,无疑导致地方政府开展PPP项目的空间将变得有限。”吴亚平说。

  龙元建设集团副总裁颜立群告诉第一财经记者,总体来看这份《意见》鼓励所有参与PPP市场的企业做合规项目,不要打擦边球,不要挑战监管。

  隐性债务仍有担忧

  此前一些地方政府借PPP模式变相融资形成隐性债务,这引起监管层高度关注。在遏制隐性债务增长,防范地方政府债务风险攻坚战下,PPP项目合规与否,跟是否是隐性债务一直是业内关注的焦点。

  一位地方财政人士告诉第一财经,这次《意见》明确了不合规PPP项目形成的政府支出责任属于隐性债务,将对相关负责人进行问责。不过并没有明确写规范的PPP项目的未来支出责任不属于隐性债务,这还需要结合其他文件来理解。

  王守清也有类似的担忧,由于没有明确合规的PPP项目不算隐性债务,恐怕地方审计和财政部门可能还会存在理解与执行不一致的情况。比如某些省市的审计部门认为,即使是合规的在10%财政承受能力范围内的政府支付或补贴也是隐性债务。

  不过此前财政部PPP中心主任焦小平明确表示,依法合规的,10%限额以内的PPP支出责任不是隐性债务。我们把PPP财政支出责任,当成政府和社会签订的合同的依法合规的,必须要纳入预算。政府要带头履约。

  有业内人士表示,这次《意见》一大目的就是厘清不合规PPP项目属于隐性债务。符合条件的PPP项目形成的政府支出事项,以公众享受符合约定条件的公共服务为支付依据,是政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出,不是债务。

  吴亚平告诉第一财经,此次《意见》还有些问题待明确。比如怎么界定社会资本的自有资金,固定回报和明股实债的认定准则是什么,夹层投资是否可以作为项目资本金等。

  根据财政部PPP中心数据,截至2019年1月底,PPP管理库项目累计8,735个、投资额13.2万亿元。其中,落地项目累计4,814个、投资额7.3万亿元,落地率55.1%。落地项目中开工项目累计2,282个、投资额3.2万亿元,开工率47.4%。

(编辑:张猛)
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